Ruolo del responsabile del procedimento amministrativo e comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza : spunti di riflessione

E’ da tutti condivisa la significativa importanza, tra gli istituti della partecipazione del privato al procedimento amministrativo, del nuovo istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato (art.10 bis) introdotto dalla legge di riforma dell’azione amministrativa (legge n.15/2005) , così come la idoneità dello strumento a conferire concretezza ai principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, nonché di effettività della tutela giurisdizionale. Tuttavia, sembrerebbe far riaffiorare quella divaricazione di fondo di prospettive teoriche che, soprattutto prima del 1990, aveva a lungo caratterizzato gli studi in tema di partecipazione, anche se gli approfondimenti dottrinari in tema di partecipazione intervenuti nel corso degli anni novanta ne hanno chiarito le due anime . La dottrina, inoltre, ha immediatamente colto una serie di nodi interpretativi che si appuntano già sulla lettera dell’art.10 bis. Si tratta di profili problematici di indubbio rilievo, in relazione ai quali, a soli due anni di distanza dalla entrata in vigore della legge di riforma, è già disponibile una produzione giurisprudenziale cospicua, seppur in prevalenza a livello di Tribunali amministrativi regionali: l’individuazione del soggetto competente all’invio del preavviso di rigetto, che la norma in esame rimette alternativamente al responsabile del procedimento o alla “autorità competente” alla adozione del provvedimento finale; la delimitazione dell’ambito oggettivo di applicazione della norma; la applicabilità delle disposizioni di cui all’art.21 octies, comma 2, alle ipotesi di violazione dell’art.10 bis; oppure il problema posto dalla disciplina della “interruzione” del termine di conclusione del procedimento a seguito della comunicazione del preavviso di rigetto. Queste note, in particolare , prendono le mosse dalla constatazione che il dibattito che si è registrato sull’istituto del preavviso di rigetto che, ad eccezione di alcuni recenti e pregevoli contributi dottrinari di cui dà conto, pur essendo riuscito a focalizzare una serie di problemi interpretativi di indubbia rilevanza, sembra aver lasciato parzialmente in ombra alcuni aspetti che appaiono essenziali ai fini della individuazione del ruolo funzionale dell’istituto nella dinamica procedimentale e, più in generale, della ricostruzione complessiva dell’istituto. Il riferimento, in particolare, è alla necessità di porre al centro della riflessione la disciplina giuridica del rapporto tra ruolo del responsabile del procedimento e ruolo dell’autorità competente all’adozione del provvedimento finale che la legge n.241 del 1990 sembra soltanto evocare nell’art.10 bis, e tratteggiare con maggiore compiutezza, invece, nell’art.3, comma 1 e nell’art.6, comma 1, lett.e). Obiettivo delle presenti note è proprio quello di raccogliere la prospettiva di analisi che la dottrina appena richiamata sembra suggerire, nel tentativo di mettere a punto per lo meno un tassello utile alla ricostruzione dell’istituto di cui all’art10 bis e, prima ancora, alla individuazione di alcuni degli aspetti essenziali della disciplina giuridica del rapporto tra (ruolo del) responsabile del procedimento e (ruolo dell’organo) responsabile “dell’adozione del provvedimento”; disciplina che lo stesso articolo 10 bis, a ben vedere, contribuisce a delineare laddove richiama, in relazione all’invio del preavviso di rigetto, sia il responsabile del procedimento sia l’ autorità competente all’adozione del provvedimento. Tale rapporto fa germogliare il problema dell’offerta di una adeguata sistemazione , nella struttura del procedimento, alle risultanze della istruttoria che si presentano al contempo quali vincoli e quali risorse per la migliore determinazione del contenuto del provvedimento e per la dialettica virtuosa tra il responsabile del procedimento e l’organo responsabile “dell’adozione del provvedimento” e dunque di una adeguata collocazione agli atti di determinazione del contenuto del provvedimento o, se si preferisce, alla decisione.